Das Vetorecht ermöglicht es den Mitgliedstaaten, Ratsbeschlüsse in Bereichen zu blockieren, in denen Verträge Einstimmigkeit statt Mehrheitsentscheidung erfordern.
Die Aktivierung dieser Macht kann die gesamte EU in einen politischen Stillstand stürzen: Ein einziger gegnerischer Mitgliedstaat reicht aus, um die Annahme vorgeschlagener Maßnahmen zu verhindern.
Nationale Regierungen machen von diesem Recht nur dann Gebrauch, wenn sie der Ansicht sind, dass Entscheidungen des Rates ihren souveränen Interessen schaden. Dennoch wird es zunehmend als Machtmanöver genutzt, um Zugeständnisse von der EU zu erpressen, insbesondere nach der russischen Invasion in der Ukraine im Jahr 2022.
Laut Michal Ovádek, Dozent für Europäische Institutionen, Politik und Politik am University College London, haben die Mitgliedstaaten ihr Vetorecht 48 Mal gegen außenpolitische Dossiers, Haushaltsentscheidungen und Erweiterungsschritte genutzt.
Mit 21 Vetos ist Ungarn mit Abstand das Land mit der größten Obstruktion. Polen stoppte sieben Ratsbeschlüsse, gefolgt von Griechenland, den Niederlanden und Österreich mit jeweils zwei Vetos. Andere Mitgliedstaaten wie Zypern, Rumänien und Bulgarien haben mindestens einmal Einstimmigkeit ausgeübt.
Warum gibt es das Vetorecht?
Während 80 % aller EU-Rechtsvorschriften mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden, bleibt die Einstimmigkeit im Europäischen Rat von zentraler Bedeutung.
Das bedeutet, dass alle 27 Mitgliedsstaaten zustimmen müssen, damit eine Maßnahme angenommen und umgesetzt werden kann. Wenn ein Mitgliedsstaat sein Vetorecht nutzt, um gegen eine Entscheidung zu stimmen, kann die Entscheidung nicht in Kraft treten und der gesamte Prozess wird lahmgelegt.
„Die Europäische Union ist ein komplexes Geschöpf. Entscheidungen werden in den verschiedenen Politikbereichen unterschiedlich getroffen, und die Mitgliedstaaten haben starke Anreize, Macht auszuüben. Das ist ein großes Problem, weil es die Entscheidungsfindung in einer Zeit, in der Einheit erforderlich ist, wirklich blockieren kann“, sagte Patrick Müller, Professor für Europastudien am Zentrum für Europäische Integrationsforschung der Universität Wien und der Vienna School for International Studies.
Einstimmigkeit herrscht, weil die EU eine Union souveräner Staaten und keine föderale Union ist. Das bedeutet, dass nationale Interessen Vorrang vor europäischen Zielen haben. Durch die Zulassung der Einstimmigkeit wollte die EU die Mitgliedstaaten nicht dazu zwingen, politischen Entscheidungen zuzustimmen, die gegen ihre verfassungsmäßige Identität verstoßen.
Im Jahr 2009 erweiterte der Vertrag von Lissabon die Anwendung der qualifizierten Mehrheitsentscheidung. Auch heute noch gilt in wichtigen Politikbereichen Einstimmigkeit: Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Verteidigung, Erweiterung, Vertragsänderungen und Teile des EU-Haushalts.
Die Befürworter argumentieren, dass eine gemeinsame Entscheidung eine starke demokratische Legitimität garantiere. Es schützt auch einen fairen, konsensbasierten Ansatz und die Machtgleichheit zwischen größeren und kleineren Mitgliedstaaten.
Einstimmigkeit führt nicht nur zu einer langsamen Entscheidungsfindung, sondern kann auch verhindern, dass die EU ein reaktionsfähiger Akteur ist. Kritiker sagen, der Mangel an Konsens führe zu fragmentierten Reaktionen auf große Krisen. Dies ist mit enormen geopolitischen Kosten verbunden, schwächt die Glaubwürdigkeit der EU und ermöglicht es anderen Mächten, das Vakuum zu füllen.
In Brüssel sind die Debatten über die Einstimmigkeit seit 2022 wieder entbrannt. Das wiederholte Veto Ungarns gegen Sanktionspakete und Finanzhilfen für die Ukraine schürte die Besorgnis über die zunehmende politische Blockade und Lähmung Europas als Reaktion darauf.
Um die Effizienz zu steigern und den Entscheidungsprozess zu rationalisieren, schlug der französische Präsident Emmanuel Macron vor, die qualifizierte Mehrheit im Jahr 2022 auf andere Politikbereiche auszudehnen.
Aber die Idee ist alles andere als einfach. Dies impliziert Vertragsreformen und einen erheblichen Kontrollverlust in wichtigen politischen Fragen, was den eigenen Interessen der Mitgliedstaaten zuwiderläuft.
Niemand kann die EU erpressen
Der Präsident des Europäischen Rates, António Costa, sagte, dass „niemand die europäischen Institutionen erpressen kann“, nachdem Ungarn beim Gipfeltreffen des Europäischen Rates im März sein Veto gegen den Ukraine-Kredit eingelegt hatte.
Obwohl Europa an die durch seine einstimmige Entscheidungsfindung auferlegten Einschränkungen gewöhnt ist, kämpft es mit der strategischen Nutzung des Vetorechts durch die Mitgliedstaaten.
Die Mitgliedstaaten nutzen zunehmend die Einstimmigkeit als Druckmittel. Sie nutzen eine politische Entscheidung, etwa Sanktionen oder Erweiterungsschritte, um damit nicht zusammenhängende Zugeständnisse zu erzwingen. In den meisten Fällen wollten die Länder Brüssel wegen eingefrorener EU-Gelder und Rechtsstaatsstreitigkeiten beugen und gleichzeitig nationale Interessen verteidigen.
Dies geschehe, weil „formelle Schutzmaßnahmen gegen ein Vetorecht der Mitgliedsstaaten fehlen“, argumentierte Müller.
Die Mitgliedstaaten bestreiten jeglichen Zusammenhang zwischen der abgelehnten Entscheidung und ihrer Erpressung. Dies anzuerkennen würde bedeuten, zuzugeben, dass die vertragliche Einstimmigkeit missbraucht wurde. Dies würde die Hebelwirkung schwächen und die rechtlichen und politischen Risiken erhöhen. Stattdessen beharren sie darauf, dass ihr Veto rein entscheidungsspezifischer Natur sei und der Verteidigung nationaler Interessen diene.
„Ungarn versucht, diesen Zusammenhang zu verschleiern, deshalb ist er nicht leicht zu erkennen, er ist nicht explizit. Es entsteht die Illusion, dass es bei diesen Dingen um Außenpolitik geht. Man könnte es einfach Erpressung oder, wissen Sie, hartes Verhandeln nennen“, sagte Müller gegenüber Euronews.
Laut Thu Nguyen, amtierender Co-Direktor des Jacques-Delors-Zentrums in Berlin, wird Vetorecht häufig im Vorfeld nationaler Wahlen eingesetzt, um einen Konsens zu erzielen. „Die Aufhebung des Vetos ist auch eine Möglichkeit, den nationalen Wählern zu signalisieren, dass möglicherweise nationale Interessen geschützt werden oder dass eine Regierung – ich setze es in Anführungszeichen – Brüssel die Stirn bietet“, sagte Nguyen.
Die EU hat Optionen
Die EU verfügt zwar über begrenzte Möglichkeiten, um zu verhindern, dass große Entscheidungen durch Vetorechte lahmgelegt werden. Eine informelle Methode ist die politische Isolation, bei der sich andere Regierungen abstimmen, um ein Land durch sein Veto unter Druck zu setzen oder ins Abseits zu drängen (dies wurde wiederholt bei Streitigkeiten mit Orban über die EU-Unterstützung für die Ukraine beobachtet). In solchen Fällen verhandeln andere Mitgliedstaaten außerhalb des formellen Rahmens oder drohen damit, ohne das Veto-Land fortzufahren, um einen Kompromiss zu erzwingen.
Laut Nguyen „gibt es Überbrückungsklauseln, nach denen der Europäische Rat die Erlaubnis erteilen kann, mit qualifizierter Mehrheit statt mit Einstimmigkeit zu entscheiden“.
Der Übergang zur Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit erfordert jedoch die Zustimmung aller Mitgliedstaaten.
„In der Vergangenheit gab es einige kreative Lösungen. Im EU-Rat im Dezember 2023 haben sich die Mitgliedsstaaten diese berühmte Kaffeepause ausgedacht, bei der Viktor Orbán den Raum verließ, dann konnte der Rest entscheiden. Das setzt voraus, dass der Mitgliedsstaat, der sein Veto einlegt, den Raum verlässt oder die anderen freiwillig mit der Entscheidung fortfahren lässt.“
Eine weitere formelle Option besteht darin, Artikel 7 auszulösen.
„Es handelt sich um ein Verfahren, das es der EU ermöglicht, das Stimmrecht eines Mitgliedsstaats im Rat auszusetzen, wenn dieser die Werte der Europäischen Union grundlegend verletzt.“
Die Mitgliedstaaten zögerten, auf diese Lösung zurückzugreifen. „Es handelt sich um ein Verfahren, das nur dann zur Anwendung kommt, wenn ein grundlegender und anhaltender Verstoß gegen EU-Werte wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Menschenwürde vorliegt“, erklärt Nguyen.
Dies würde den Ländern faktisch das Vetorecht entziehen, ist aber politisch schwierig, da es eine nahezu einstimmige Zustimmung der anderen erfordert.
„Dies ist auch ein Verfahren, das Einstimmigkeit erfordert, aber ohne den betroffenen Mitgliedsstaat (…) aber auch dort haben wir es nicht wirklich geschafft, irgendwohin zu kommen. Wenn es eine Lösung gibt, dann wäre es, zu wissen, wie man mit Artikel 7 umgeht“, sagte Nguyen gegenüber Euronews.
Diese Option wurde 2017 gegen Polen ausgelöst und 2024 sowie gegen Ungarn 2018 geschlossen.
Ein weiterer Workaround informeller Art ist finanzieller Druck. Die EU kann beschließen, den Zugang zu Geldern an die Einhaltung rechtsstaatlicher Standards zu knüpfen, wie es bei Ungarn in Milliardenhöhe der Fall war.
Einige Regierungen befürworten nun eine Ausweitung dieser „Konditionalität“, sodass Länder Gefahr laufen, Gelder zu verlieren, wenn sie wichtige Entscheidungen systematisch blockieren. Andere (insbesondere kleinere oder stärker auf Souveränität ausgerichtete Staaten) warnen jedoch davor, dass die Aufhebung oder Umgehung von Vetos die nationale Kontrolle schwächen könnte, was bedeutet, dass jede Reform politisch umstritten bleibt.
Der plausibelste Weg nach vorn
Es besteht kein Zweifel daran, dass die EU das Vetorecht reformieren muss. Dies wird über die Glaubwürdigkeit, Widerstandsfähigkeit und Rolle der Union in einem immer komplexer werdenden geopolitischen Kontext entscheiden.
Laut Nguye erfordern die heutigen internationalen Spannungen, dass Europa seine Einheit stärkt. Trotz der Notwendigkeit einer gemeinsamen Position, insbesondere in Außen- und Sicherheitsfragen, „haben wir eine sehr klare Kluft zwischen Ungarn und dem Rest der Europäischen Union gesehen“, argumentierte sie.
Die Veto-Falle könnte Europa noch eine ganze Weile heimsuchen.
„Das große Problem, das die EU mit der Einstimmigkeit hat, ist, dass man die Einstimmigkeit nur mit Einstimmigkeit abschaffen kann. Alle müssen zustimmen, um sie abzuschaffen“, sagte Nguyen.
Die meisten Mitgliedstaaten scheinen bereit zu sein, eine Einigung zu erzielen und auf dieses Recht zu verzichten. Doch Polens jüngstes Veto gegen ein EU-Darlehen in Höhe von 44 Milliarden Euro zur Modernisierung der Verteidigung am 12. März beweist, dass die Meinungsverschiedenheiten und der Schutz der nationalen Souveränität weiterhin groß sind.
Ein besseres Gleichgewicht zwischen nationalen Anliegen und gemeinsamen europäischen Prioritäten könnte eine kurzfristige Antwort sein. Die Mitgliedstaaten könnten bei der Entscheidung für Einstimmigkeit gesunden Menschenverstand anwenden und diese nur dann nutzen, wenn dies zum Schutz grundlegender nationaler Interessen unbedingt erforderlich ist.
„Es ist die Bereitschaft der Mitgliedsstaaten zu sagen, dass wir mit unserem Vetorecht viel Nachsicht walten lassen, es aber nicht strategisch einsetzen. Wir nutzen es nur in äußerst begrenztem Umfang, um direkt betroffene Interessen zu schützen“, sagte Müller gegenüber Euronews.
